Andres Alencastre Economista UNALM. Experiencia en promoción y planificación del desarrollo regional y local; gestión ambiental con enfoque territorial y gestión del desarrollo en cuencas. Facilitador Nacional del Programa GSAAC coordina los procesos en las regiones de San Martín, Ayacucho, Apurimac y la experiencia de las amunas en Tupicocha y Paccho.
Articulo publicado el año 2013 en el libro Perú Hoy Susurro desde Babel - Desco por Andres Alencastre

El agua en el Perú

El Perú tiene una superficie de 1 285 215.60 km² y una población estimada al 2011 de 29 461 900 habitantes. Sus características físicas centrales pueden ser atribuidas, entre otras razones, a la presencia de la cordillera de los Andes (que recorre de sur a norte todo el país), a la corriente fría peruana y a su ubicación en América del Sur y el planeta. Esas características son determinantes para la conformación de las tres grandes cuencas nacionales: la del Amazonas - Atlántico, la del Pacífico y la cuenca endorreica del Lago Titicaca. Se calcula que en estas tres vertientes hidrográficas el volumen de agua anual promedio es de 2 046 287 Mm3, los que se distribuyen y aprovechan de manera desigual. A la vertiente del Atlántico le corresponde el 97.7% del volumen, albergando al 30% de la población que genera el 17.6% del Producto Bruto Interno (PBI); el 0.5% del agua se encuentra en la vertiente del Lago Titicaca, con el 5% de la población que genera el 2% del PBI; y el restante 1.8% de toda el agua se encuentra en la vertiente del Pacífico, en donde se concentra el 65% de la población que produce el 80.4% del PBI.

El marco normativo de la gestión del agua

En el Perú, la manera en como se administra el agua se ha desarrollado de esta forma por una secuencia de procesos históricos complejos y por el correspondiente marco normativo de regulación del uso y aprovechamiento del agua que se ha ido presentado en distintas épocas. Así tenemos que el Código de Aguas de 1902 en lo central determinaba que el líquido elemento pertenecía al dueño de las tierras donde se ubicaban las fuentes de agua. 67 años después, con el Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas, se da el decreto ley nº 17752 (Ley General de Aguas) de 1969, donde se determina que las aguas pertenecen a la nación peruana y que el Estado las administra. Posteriormente, con el decreto legislativo nº 653 (Ley de Promoción de las Inversiones en el Sector Agrario) de 1991, que deroga la Ley de Reforma Agraria (ley n° 17716), se inició la instauración del nuevo modelo de organización del Estado, donde se le limita a solo promover la actividad de los grandes agentes económicos y dentro del marco de una economía de mercado.

Este último marco normativo permitía que diversos sectores de la administración pública (ocho ministerios, la Presidencia del Consejo de Ministros y diversas entidades subsectoriales), con sus propias reglas de funcionamiento, tuvieran competencias y facultades relacionadas a la gestión del agua. Esta dispersión de entidades públicas con capacidad de decisión sobre diversos aspectos sectoriales de la gestión del agua, planteará la urgencia de contar con una única autoridad pública que asuma la administración de ese elemento, pero desde un enfoque integral. Luego de muchas iniciativas y proyectos tanto públicos (del Poder Ejecutivo y del parlamento nacional) como de la sociedad civil, actualmente se cuenta con el ordenamiento jurídico siguiente:

  • 2008. Decreto Legislativo n° 997 - Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Agricultura. Con esta ley se crea la Autoridad Nacional del Agua.


  • 2009. Ley n° 29338 - Ley de Recursos Hídricos (LRH). Con esta ley se busca regular el uso y gestión integrada del agua, para lo cual se crea el Sistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos (SNGRH) como parte del Sistema Nacional de Gestión Ambiental. También con esta ley se reconoce a la Autoridad Nacional del Agua (ANA) como ente rector y autoridad técnico - normativa; se reconoce a las organizaciones de usuarios en la gestión multisectorial y planificada de los recursos hídricos, desde los ámbitos de cuencas; se define las condiciones para los derechos de uso de agua para garantizar seguridad jurídica a los usuarios; y se define las instancias administrativas en materia de aguas, otorgando facultades sancionadoras y coactivas.


  • 2010. Decreto Supremo n° 001-2010-AG - Reglamento de la Ley n° 29338.

  • 2010. Decreto Supremo n° 006-2010-AG - Reglamento de Organización y Funciones de la Autoridad Nacional del Agua.

Asimismo, en la medida que diversos ministerios, gobiernos regionales y municipales necesariamente participan en la gestión de los recursos hídricos del país, la Ley de Recursos Hídricos dispone que cada uno de ellos debe adecuarse a dicha ley.

La institucionalidad actual de la gestión del agua

El actual ordenamiento institucional dispone la conformación del Sistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos (SNGRH); de la Autoridad Nacional del Agua (ANA), con sus dos niveles de organismos desconcentrados: 14 Autoridades Administrativas del Agua (AAA) y 71 Administraciones Locales de Agua (ALA); y de la creación de los Consejos de Recursos Hídricos de Cuenca (CRHC).

A la fecha, el sistema en su conjunto avanza lento y con notorias insuficiencias de implementación, mostrando además debilidades en su funcionamiento, pese a los esfuerzos que se vienen desarrollando desde la ANA.

A pesar de que la ANA se creó en marzo del 2008, recién comienza sus funciones en enero del 2009. De esa fecha a mayo del 2013, la ANA ha tenido 5 jefaturas, siendo la actual la que más ha durado (22 meses). Recién el 2012 se ha completado la conformación de las 14 AAA, mientras que las 71 ALA aún se encuentran en procesos de afinar su demarcación, pues se conformaron sobre la base de las jurisdicciones de las Administraciones Técnicas de los Distritos de Riego (ATDR) anteriores.

Para la conformación de los CRHC se decidió comenzar con una experiencia «piloto», el Proyecto de Modernización de la Gestión de los Recursos Hídricos (PMGRH), con financiamiento del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Sin embargo, luego de varios años de aprobado e iniciado, recién se ha logrado conformar los CRHC de Tumbes - Zarumilla, Chira - Piura, Chancay - Lambayeque, Chancay - Huaral y Chili, estando pendiente el de Locumba - Sama - Caplina. Existen también procesos iniciados y con avances diferenciados en las cuencas de Jequetepeque, Santa, Ica - Alto Pampas y Tambo - Moquegua. El caso de la cuenca del río Pampas nace de un compromiso del gobierno central con los gobiernos regionales de Apurímac, Ayacucho y Huancavelica. Otro caso es el proceso de las 3 cuencas de Lima: CHIRILÚ (Chillón, Rímac y Lurín), que nace por el acuerdo de la ANA con los gobiernos regionales de Lima Provincias; El Callao; y la Municipalidad de Lima Metropolitana.

Así tenemos 12 experiencias de CRHC en curso hasta el 2015, sin determinar aún el número de CRHC a conformar, pensando que existen 159 cuencas hidrográficas identificadas con el método Pfafstetter.

Procesos relevantes relacionados a la gestión del agua

Teniendo en cuenta que casi todos los procesos de la naturaleza y la sociedad se encuentran interrelacionados con la gestión del agua, cuatro de ellos nos parecen relevantes:

  • a) El cambio climático global. Sus efectos se están haciendo sentir desde hace algún tiempo registrándose el retroceso de los glaciares, el incremento de los eventos climáticos extremos, el incremento de la irregularidad y variabilidad climática local y los comportamientos de los eventos de El Niño y La Niña que inciden en los caudales estacionales y temporales de las lluvias.

  • b) La expansión de las actividades extractivas en general (minería formal e informal, hidrocarburos y forestal). Estas tienen una fuerte incidencia sobre la calidad de las aguas y el deterioro ambiental de los ecosistemas que afectan el comportamiento del ciclo del agua en las cuencas del país, en su uso y aprovechamiento. Las implicancias de la cobertura geográfica de estas actividades (26 millones de hectáreas -casi 20% del país- en minería formal), aún no se han interpretado y cuantificado en toda sus dimensiones territoriales. Ha prevalecido un razonamiento de valorización económica referida a la recaudación apropiada por el Estado para el financiamiento del presupuesto público con el canon de estas actividades. Durante 20 años de expansión minera a diferentes ritmos le ha correspondido similar comportamiento el número de conflictos socioambientales relacionados al agua, de forma particular a la calidad de esta. De los 175 conflictos registrados en abril del 2013, 154 son de naturaleza socioambiental. De ellos, 112 casos corresponde a conflictos relacionados a la actividad minera, 20 a las actividades hidrocarburíferas, 8 a las actividades hidroenergéticas y 4 a la actividad forestal.

  • c) La evidente situación deficitaria de agua y saneamiento existente en los casi 98 011 poblados7 que demandan la instalación y mejoramiento de estos servicios. Consideramos 585 centros urbanos y 97 426 centros poblados rurales: 16 330 poblados rurales de la selva, 70 323 de la sierra y 10 773 de la costa. Además de requerir inversión en infraestructura, se deberá definir las fuentes de agua y los ambientes de evacuación de las aguas servidas.

  • d) Persistencia de la situación de pobreza. El Perú para el 2011 tenía una población de 29 549 5178 habitantes, con un ingreso anual per cápita de 60189 dólares, pero con un Índice de Desarrollo Humano (IDH) de 0.72510 y un índice Gini de 0.53, lo que significa la existencia de marcadas desigualdades, pues cerca del 35% de la población se encontraba en situación de pobreza y el 16% en extrema pobreza. Ello constata además que menos del 10% de la población recibe más del 40% del total de la renta, lo que refleja el hecho que la mayoría no ha tenido acceso a oportunidades suficientes para mejorar su calidad de vida. A pesar de un aumento sustancial de la riqueza nacional en los últimos años, pregonada como una exitosa opción por la actividad extractiva, aún se mantiene lenta la reducción de la pobreza.

Las tensiones entre la acción pública y las necesidades de gestión sostenible del agua

Nadie puede discutir los enormes esfuerzos que realiza todo el aparato estatal dirigidos por la ANA. El personal de todas sus instancias se moviliza incansablemente procurando alcanzar sus metas. Sin embargo, aún son pocos e insuficientes los resultados.

En el 2003, el Programa Gestión Social del Agua y el Ambiente en Cuencas (GSAAC) identificó como problemática de la gestión del agua los siguientes puntos:

  • La carencia de disponibilidad de información accesible sobre cuencas a nivel nacional.

  • Las debilidades institucionales a nivel nacional, regional y local tanto de la gestión pública como de la gestión social de usuarios y actores privados, sumado a la baja articulación entre ellas.

  • La inexistencia de recursos para inversiones integrales encuencas.

  • La débil aplicación e implementación de los conceptos, principiosy lineamientos de gestión integrada del agua en cuencasy, más bien, la persistencia en la ejecución de obras puntuales,dispersas e inconexas de infraestructura a nivel local.

  • El escaso desarrollo de políticas, normas e instrumentos para la gestión integral del agua desde las cuencas.

  • Una débil producción de conocimientos y flujo de informaciones relacionadas a la gestión interinstitucional y articulada del agua en cuencas.


Es indudable que se ha avanzado en términos de la estructuración de la institucionalidad de la ANA, tal como se ha señalado, pero también es cierto que, respecto de los cuatro procesos mencionados como relevantes, las políticas sobre la gestión del agua se muestran seriamente deficitarias. Sin duda, la seguridad hídrica, el clima y la pobreza rural están intrínsecamente ligados. Casi dos tercios de la producción de alimentos de origen agrícola la realizan pequeños productores andinos y amazónicos. En buena medida es allí donde radica la seguridad alimentaria del país. Paradójicamente, en aquellos lugares donde existe una mayor densidad de pequeña agricultura, la incidencia de la pobreza y la desnutrición infantil sigue siendo grande.

Esto es considerado, con sus propios términos, en las evaluaciones que se realizan tanto en la ANA como en los CRHC.

Se reconoce que «(…) existe una crisis de gobernabilidad del agua aún no resuelta, a pesar de existir una nueva ley de aguas, Ley 29338, Ley de Recursos Hídricos, cuya promulgación y reglamentación apunta hacia un ´buen gobierno del agua´. Los factores que configuran el problema de gobernabilidad del agua en el Perú son múltiples:

  • Carencias o fallas en el marco legal y normativo.

  • Escasa participación de la población local, comunidades campesinas y comunidades nativas.

  • Corrupción y falta de transparencia en el aparato del Estado.

  • Prevalencia de criterios políticos y de intereses de grupos de poder en la toma de decisiones de las instituciones del Estado.

  • Paralelismo y falta de coordinación entre instituciones y sectores del Estado.

  • Debilidad institucional de la Autoridad Nacional del Agua.

  • Escaso acceso al agua por parte de un amplio sector de la población.

  • Desconfianza de usuarios y actores sociales sobre el accionar del Gobierno Nacional, las leyes y el aparato del Estado, en la percepción de que no responden a sus mínimas expectativas. Escasa conciencia ambiental ciudadana y falta de Cultura del Agua»


A ello le añadiría la ausencia total de los empresarios y agentes privados, salvo algunas excepciones motivadas focalizadamente por intereses concretos y de corto plazo.

Este contraste entre los avances y los resultados en la gestión del agua muestra que algo está fallando, que algo es necesario ajustar. En la actualidad, esa «crisis de gobernabilidad» a la que se refiere Benítez de la ANA es coincidente con la afirmación de que el origen de la escasez de agua en el mundo no se produce por razones físicas, sino por motivos socioeconómicos directamente relacionados al poder de mantener las asimetrías en todas sus dimensiones.

Las tensiones entre la gestión del agua como recurso natural y el agua como bien común

De un lado vemos que todos los esfuerzos se basan en la preocupación por «lograr la gestión del agua en su limitado y parcial contenido de recurso natural». La actual cultura organizacional, que aún es hegemónica, puede ser caracterizada como «vertical, autoritaria y centralista», lo que no tiene nada que ver con la calidad de las personas, sino más bien con el enfoque conceptual de que es «normal» realizar una administración de «arriba hacia abajo», que no comulga mucho con el reconocimiento, el diálogo y el derecho participativo de todos los grupos sociales involucrados. Se concibe que las decisiones provienen de un centro infalible que piensa por todos. Sus instrumentos de gestión reproducen el orden piramidal donde la autoridad se relaciona de manera lineal y múltiple, «uno por uno», con cada una de las personas (usuario), grupos u organizaciones existentes en su ámbito jurisdiccional. De esa manera se fortalece la discrecionalidad de la autoridad y se recrean las asimetrías expresadas en la «prevalencia de criterios políticos y de intereses de grupos de poder en la toma de decisiones de las instituciones del Estado». La dimensión física y predominantemente económica que el agua contiene constituye toda la preocupación. El agua es un recurso que ingresa al proceso productivo como un insumo más. Por ello resulta «normal» asumir que la gestión del agua se realiza desde las jurisdicciones político administrativas y/o asumir a los recientes CRHC como una nueva jurisdicción.

Si insistimos en que el problema no radica en la escasez del agua sino en lo organizacional, entonces es necesario construir e implementar un paradigma organizacional alternativo basado en el conocimiento y la concertación, un nuevo modelo de gestión que sea más deliberativo, ejecutivo y operativo, simultánea y articuladamente, en donde la autoridad asumirá el rol de liderazgo del «proyecto concertado». Bajo este enfoque, la institucionalidad, su estructura e instrumentos promoverán procesos participativos, horizontales y descentralizados. Desde esta perspectiva el agua será gestionada en su plena y compleja condición de «bien común»: común a los procesos de la naturaleza, los ecosistemas y la megadiversidad biológica; al conocimiento local y general del ciclo del agua; a los diversos usos y múltiples usuarios sociales de cada uso; a la equidad de relaciones de género y expectativas generacionales; a la continuidad y trascendencia temporal; y a las connotaciones de la diversidad cultural.

Durante 20 años han aparecido y desaparecido iniciativas en esta dirección. Muchas movilizaciones sociales han tenido, en el fondo, aspiraciones de esa naturaleza: ser escuchados y reconocidos. Actualmente existen experiencias, con diferentes grados de desarrollo, que se orientan hacia la gestión del agua como un bien común. Nos referimos a los llamados Comités de Gestión de Cuenca entrelazados con las mancomunidades municipales de cuenca, como por ejemplo en Cumbaza y Laguna El Sauce (en San Martín), en La Gallega (en el Alto Piura), en Alto San Juan (en Castrovirreyna - Chincha) y en Santo Tomás (en Cusco). Estas son experiencias impulsadas desde las comunidades, en acuerdo con municipalidades y gobiernos regionales, que aún se encuentran aisladas y que no alcanzan a configurarse en focos que conciten la atención central y sistemática de las decisiones de políticas públicas.

Aquí, haciendo un paréntesis, considero conveniente reflexionar sobre el concepto de «territorio», entendido como una construcción social - cultural dinámica y compleja de cambios e intercambios recíprocos entre sociedad y naturaleza. También es importante entender y reconocer al Perú como país de montañas en América del Sur, que presenta «(…) particularidades físicas y sociales que se expresan en una heterogeneidad geográfica; diversidad biológica, dispersión de los espacios útiles, variabilidad climática, fragilidad de los ecosistemas y una inestabilidad geológica y, simultáneamente, la existencia de una diversidad cultural, lingüística y étnica». Con estas características, el Perú ingresa y se hace parte del conjunto de procesos globales de cambio climático, globalización de la economía, reformas del Estado, crecimiento demográfico y ampliación de la información y comunicaciones.

En su tiempo y contexto, estas particularidades físicas y sociales fueron, a lo largo de 10 mil años de historia prehispánica, comprendidas e incorporadas en el «tinku de una gran cultura andina », realizando transformaciones monumentales y simples que permitieron el desarrollo de un vasto conocimiento, de múltiples aplicaciones y respuestas, de tecnologías sociales y herramientas idóneas para cada una de las situaciones.

Lo que ya está hecho y lo que está por hacerse

Es evidente que se ha avanzado mucho en dotarse de respuestas para alcanzar estándares adecuados de gestión integral de los recursos hídricos y que se debe capitalizar e institucionalizar todo lo avanzado. Sin embargo, estos avances son insuficientes para los requerimientos y exigencias que vienen desde las poblaciones que aspiran a una mejor calidad de vida. Por ello es importante completar la figura y tener una mirada más amplia, holística diría un filósofo.

Si aplicamos una estrategia que denomino «de tenaza», ya se estaría cumpliendo con la función de la pieza de arriba que se dirige hacia abajo, que corresponde a la conformación del andamiaje normativo - organizacional que tiene sus roles y funciones, pero que es necesario trabajar por el funcionamiento de la pieza de abajo. Nos referimos a reconocer e institucionalizar las iniciativas, experiencias y conocimientos que brotan desde las microcuencas en sus dinámicas locales.

Esto significa que los CRHC deben continuar madurando, pero de una manera más completa, es decir, reforzándose y apoyándose, simultánea y complementariamente, en las experiencias que brotan desde las unidades hidrográficas locales que la conforman. Esta decisión de política generará nuevas interacciones más visibles y explícitas entre los grupos de interés y el ambiente, de las que brotará la temática concreta de la gestión del agua como bien común.

Recogiendo las experiencias en curso y asumiendo la gestión social del agua como bien común, presento provocadoramente una secuencia de decisiones de políticas públicas nacionales y regionales para cristalizar una institucionalidad más completa para la gestión del desarrollo territorial y el agua desde las cuencas. Se debe tomar la decisión de:

  • 1. Organizar el territorio regional por cuencas (marcar la relación con las Autoridades Administrativas del Agua -AAA- y las Administraciones Locales de Agua -ALA-).

  • 2. Promover la creación de mancomunidades municipales y comunales por cuencas.

  • 3. Formular los planes de desarrollo concertados por cuencas y desde las cuencas tributarias.

  • 4. Promover la conformación de organismos de gestión desde las cuencas tributarias, así como la estructura organizativa, instrumentos de gestión, los planes (Plan de Gestión de los Recursos Hídricos -PGRH-, Plan de Ordenamiento Territorial -POT-, planes de inversión y planes financieros) y los presupuestos.

  • 5. Articular los planes de gestión regional, provincial y distrital con los planes de cuencas y cuencas tributarias. Decisión vinculante. Coherencia entre los planes de desarrollo. «Cerrar la tenaza».

  • 6. Instalar estaciones hidrometeorológicas y planes de monitoreo participativo que sustenten las decisiones de gestión del agua en cuencas y cuencas tributarias articuladas a los sistemas de información regional y nacional, de modo que generen confianza entre los grupos de interés basados en el conocimiento local.

  • 7. Instaurar el presupuesto territorial de las cuencas y cuencas tributarias.

  • 8. Promover los comités de gestión de cuencas tributarias para fortalecer los Consejos de Recursos Hídricos de Cuenca (CRHC).


Esta perspectiva incidiría no solo en la fragmentación y en la compartimentalización existente entre los niveles de gobierno, sino que relacionaría la visión integral y la sectorial, poniendo énfasis en la importancia de ambas y en el papel que podrían desempeñar como instancias locales e interinstitucionales para controversias y conflictos. Los representantes de actividades económicas, urbanas y rurales, participarían mejor en la gestión del agua y se generarían sinergias en torno a la visión concertada de desarrollo. De esta manera, la corresponsabilidad y la ciudadanía brotarían desde abajo.

BIBLIOGRAFIA

* En la ley n° 29338 (Ley de Recursos Hídricos) y en su aplicación, se habla indistintamente de ambos conceptos, de allí nuestro interés por presentar un razonamiento que indique las diferencias y abogue por la segunda alternativa.

1. Una cuenca endorreica es un área en la que el agua no tiene salida fluvial hacia el mar.

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3. Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES). «Legislación Agraria. Una década de cambios». La Revista Agraria, n º 10. Lima: CEPES, 1999, pp 8-9.

4. Del Ministerio de Agricultura (Intendencia de Recursos Hídricos - Administraciones Técnicas de los Distritos de Riego en los ámbitos departamentales - ex-INRENA - Proyectos Especiales del Instituto Nacional de Desarrollo - Programa Subsectorial de Irrigaciones - Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos); del Ministerio de Salud (Dirección General de Salud Ambiental); del Ministerio de Turismo y Comercio Exterior (Dirección de Medio Ambiente y Desarrollo);del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (Proyectos Especiales del Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social); del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural); del Ministerio de la Producción (Acuicultura); del Ministerio de Energía y Minas; del Ministerio de Defensa (Capitanías y Guardacostas Fluviales y Marítimas); y de la Presidencia del Consejo de Ministros (Superintendencia Nacional de Servicios y Saneamiento - Concejo Nacional del Ambiente - Instituto Nacional de Defensa Civil).

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14. Alencastre, Andrés. Las Amunas y la construcción del territorio. Simposio Patrimonio cultural del agua: ciencia, tecnología y tradiciones milenarias. Lima: Comité Peruano del Consejo Internacional de Monumentos y Sitios (ICOMOS Perú), 2011.